关于小城市保健品监管问题根源探析的思考实践

随着经济快速发展、医疗水平不断提高、城镇化进程不断加快，XX街道相对富裕的老年人口增加非常迅速，老年保健品市场随之蓬勃发展，为老人身心健康、辖区经济发展注入了活力，但随之相伴而生的保健品投诉和违法经营行为也如影随形。为保证老年人权益，促进保健品市场健康发展，XX市场监督管理所自2017年开始不断强化银发消费专项整治行动力度，以一户一档明底细、抽检查处保底线、日常巡查施压力、广泛宣传提意识等方法不断净化辖区保健品市场，共关停23户，约占保健品主营商家的1/4，保健品投诉率不断下降，取得了一定成效，但是离群众期望还有一定距离。本文通过对近年XX保健品市场变化的调研，力图探求小城市保健品市场监管问题根源，寻找有效解决途径，力促保健品市场多方共赢。

一、法律层面上：

（一）保健品法律概念和一般人认定的概念有出入。依据相关法规的定义，保健食品是指声称具有特定保健功能或者以补充维生素、矿物质为目的的食品，即适宜于特定人群食用，具有调节机体功能，不以治疗疾病为目的，并且对人体不产生任何急性、亚急性或者慢性危害的食品。除了注册成的保健食品外其他食品不得声称具有保健功能。但是保健品、保健用品目前却没有明确的明确定义，甚至有观点认可保健品是保健食品的简略说法。实际生活中，公众特别是保健品消费主力人群认为的保健品却并不仅仅是保健食品，还有从中药概念延伸而来的各类滋补膏方，从营养概念延伸而来的药食同源产品，从康复概念延伸而来的部分医疗器械，从玉文化延伸而来的的玉床、玉枕，从按摩推拿概念延伸而来的按摩椅、按摩床等，但这些所谓的“保健品”其实没有与之对应的法律概念，在国民经济行业分类标准中也分属不同领域，因此在日常监管中就不可避免地凡事监管人员和消费者“鸡同鸭讲”的状况，而且固有印象很难改变，尤其是老年人。比如一些消费者对明确属于保健食品范畴的“劲酒”、“红牛”等商品直到现在还是与固执地认为就是普通食品，而对属于普通家具的玉床、泡脚桶等却非要戴上“保健品”的高帽。

（二）现行法律法规和监管实际、人群期望有一定差距。现行法律体系没有保健品的专门法规，最明确的是《食品安全法》及相关法律体系中对保健食品的监管，而其他所谓的“保健品”只能运用相关的医疗器械、药品、广告等法规进行监管；实际监管中除了保健品质量、虚假宣传之类可以依法查处的问题之外，更多的投诉以及矛盾聚焦在保健品的销售方法、价格效果等方面，但因相关法律法规和监管服务跟不上老龄化时代等客观原因，这类矛盾很难依靠简单的处罚、检查来解决。此外，保健品虚假宣传页存在着发现难、取证难的客观现实，以XX市场监管所今年关停的某保健品会销中心来说，检查人员每次检查都未发现任何违规宣传的资料、标牌，询问前来参加集会的老人也都是口口声声为保健品商家说好话，甚至还委派过所内职工便衣检查都未发现任何线索，可从周围商家的反映和部分群众的举报能分析得到该会销中心存在违规宣传的可能。在无法顺利掌握违法证据进行查处的情况下，为了周边群众的期望和与会老人的利益，XX所监管干部只能加大检查力度，并在每次检查时拿过保健品营销员的话筒开展保健品知识的宣传，明言会销场所常见的“陷阱”，鼓励现场老年人去正规药店、超市选购同类保健品，经过几个月的密集巡查才促成该店关停。

二、消费者层面上：

（一）引导老年人正确认识保健品与人体健康仍存在一定难度。得益于近几年的银发消费专项整治行动，在经过新闻、报纸等媒体宣传和宣传栏、上课、走访等基层宣传的多方位知识普及，老年人对保健品不能替代药物有了一定了解，对各类传统骗局也有了一定防范意识。但是囿于小城市老年消费群体（特别是农村拆迁户集中地带）多为文盲、半文盲或低学历人群的局限，他们的知识更新跟不上时代发展，对保健品与人体健康关系仍存在一定的认识误区。一是混淆保健品无害和有益的概念。根据法律相关规定保健食品不能像药品一样存有副作用，不少老年人就认为保健品（不仅仅是保健食品）既然无害就都是有益的，而且是对所有人有益的，再加上一些保健品的诱导性宣传，老年人更加任务保健品吃（用）得少就益处少，吃（用）得多益处多，根本不去考虑自己是否需要、自己是否适合、多久起效、具体效果如何，甚至有老人因购买的保健品快要超出保质期而大量服用引发不适的案例。二是代间交流比代际沟通更有效。老年人群体之间具有更多相似性更容易引发同理心，所以不少保健品营销依然会利用免费试用、免费试吃聚集老年人，营造轻松氛围让老年人相互交流并加入暗示或诱导，引发老人盲从心理达到营销目的；而负责正面宣传和监管的执法人员往往比老年消费群体年轻，存在一定的代沟，无法对老年人因自然衰老产生的各种机能衰退产生感同身受的同理心，老年人在心理上也更不喜欢年轻人的教导。

（二）不同人群对保健品经销价格溢价是否合理存疑虑。在基层处理保健品投诉过程中发现，保健品退货引发消费纠纷的往往是价格，而不是质量或服务。投诉人往往认为保健品经销者销售的保健品价格过高，存在欺骗老人行为，要求退货，而这位投诉人有时候并不是购买保健品的消费者本人。商家的理由则是一直以这样的价格销售此类商品，拒绝退货。同样的商品在不同人眼中价值相差巨大，仅仅因为价格引发是不是“合算”是不是“欺骗”进而投诉的，这在所有商品中保健品是独一份。有时候同样的商品在某些老年消费者眼里就是比较能接受，只要他们觉得自己用得舒适、有好处，也许这群人还会自愿做商家的免费推销者，哪怕自己节衣缩食也要买这些保健品，毕竟花钱买健康是老年人最愿意做的。而部分老年人和大部分老年人子女往往相对理性，认为老年人舍不得吃舍不得穿偏要花钱买那些看不出明显效果的保健品就是被骗了。其实在那些要求退货的投诉事件里，也会有老年人不大乐意退的，因为他们认为是保健品还没起作用是使用（或食用）时间不够长才没见效，有些固执的老人还会认为要求退货的儿女就是不孝子，就是看不得老人给自己花钱。于是为了缓和家庭矛盾，不少投诉人往往会希望监管部门出手整治老年人保健品市场，让老人不要盲目去买。这就引出一个法律与监管的问题，物价中的溢价如何合理界定。一件古驰、普拉达的皮具其物料成本是其售价的百分之一或者千分之一，但没有人质疑定价，因为市场和品牌溢价就是那么多，但保健品市场发展不过短短几十年，而且健康溢价如何界定非常困难，就如同1448万元的救命药让舆论哗然一样，成本低、研发高能救命的要都有人质疑。何况没有明确研发成本、没有各种国际品牌、驰名商标加持的各类保健品。

三、经销者层面

（一）保健品市场鱼龙混杂，部分经销者盯紧拆迁农户。生活方式改变的不适应导致拆迁农户更容易成为保健品营销骗局的对象。以XX为例，近十年经济发展迅速、城市扩张极快、老人保障水涨船高，一半的老年保健品消费群体是近些年拆迁进城的农民。这些原来只会种田、节约惯了的人成了有钱、有闲阶层，但是却没有足够的休闲娱乐来打发空余时间，子女也没有足够的时间陪伴他们，他们更没有兴趣去培养一些音乐、美术、摄影等爱好，因此当保健品经销商组织一些免费体验、免费讲座并提供一些视听影音设备时，老人们往往呼朋引伴，聚到一起听讲座、唱红歌、听越剧、看老电影等，很像一些社区、公园里常见的夕阳红沙龙。这些拆迁农户前半生往往没有受到良好的教育，很多是文盲半文盲，之后的大半辈子也基本和土地打交道，所了解的其他知识非常少，系统的健康知识比较匮乏，而身体机能的衰退又让健康成为一个避无可避的问题，因此这些人对“免费讲座”非常推崇，可这些夹带私货的保健品营销集会上传递的健康知识往往会诱导他们做出错误的购买决定。此外，由于这些保健品商家打温情牌，对这些商家进行执法检查时，部分老年人还会竭力为保健品商家背书，在这些商店进行保健品宣传时有些人还会不耐烦。

（二）流动违规会销偶有发生，监管较难。在日常监管中有一类比较常见的外来保健品推广会议，类似品牌推广会，召集相关服务对象介绍产品、打开市场，正规的营销聚会不售卖产品，基本不会引发纠纷和举报投诉。但在实际中，偶尔会发生外来流动商家短期（5天-15天左右）租借某个宾馆、酒店或者空置店面然后吸引老年人，然后以“保健”的名义推销非食品类商品，比如以“保健鞋”的名义高价推销老人鞋，然后在老人或周边人没有反应过来之前就溜之大吉，等监管部门去了解情况时，现场任何营销广告、资料都没有，甚至连留给短期出租方的电话都已经打不通了，很难找寻线索；而且由于营销时间短，购买人数不大，商品单价不是特别高（太高老人会提高警惕不买），有些人也没有精力继续追究。虽然这样的保健品违规会销经营很少发生，但是无论是事前防范、事中发现还是事后追查都比较困难，于是XX市场监管所几年来从提高老年消费者警惕心和加强宾馆酒店自律这方面着手，使近年几乎没有发生过相关案例，但是不排除会有往农村小集镇、新农村聚集点发生的可能。

以上保健品问题在小城市爆发的根本原因其实是经济的快速腾飞和农村原有生活方式被打破所引起的，这是老年人对健康娱乐的追求、对消费观念的转变和现有的知识普及、老年服务不到位之间的矛盾表现，因此在随着小城市中心城区加大保健品市场监管宣传、老年活动中心不断新建以及周边农村快速富裕的情况下，保健品商店开始了向农村转移的趋势。

为了更好地监管保健品市场，迎接老龄化社会的到来，笔者在此抛砖引玉，列举几条破解上述问题的方法。

一、普及浓缩简化的概念和条款，宣传重点向农村推移

一是尽快进行保健品概念的澄清和相关监管法规的调整，清晰明了地界定保健品、保健食品、保健用品、医疗器械、特殊用途食品的法律概念、行业标准，在保健品生产、经营、使用等过程制定相应的法规，为监管者、经营者、消费者提供一个可供查询、较易区分的标准。在保健品制定监管标准时也可采用分级分层的方式，以便适应保健品种类众多、监管实际复杂的情况，提高在基层监管中的实际操作性。例如可以更改微量搭售“红牛”、“劲酒”等保健食品的小食杂店的监管场地标准，允许这些面积小、保健食品占比更小的小商店不单独另设“保健食品销售专区”，而是从进销货方面加强对此类商家监管。在现阶段普及保健品知识时，对尚未完全明确的相关概念，罗列辖区保健品商家信息和宣传对象需求，用尽量简单易懂的语句概括商品信息和功能，并说明法律界限，让群众有一定的判断能力，不轻易被保健品营销员左右。

二是基层监管提高向公众普及保健品与健康、医疗等相关知识的速度，在保健品会销尚未深入的城市远郊、农村提前宣传，为群众打好预防针。根据各自辖区保健品市场实际现状，整理投诉、案件的信息，综合日常监管见闻，在知识宣传普及上有所侧重，掌握保健品市场新动态提前预防。以笔者所在小城市为例，城区本来是保健品市场主场，特别是会销类保健品几乎在农村看不到，但随着城里基层监管人员与社区的联合宣传，加上整治力度加大，会销市场已有回落态势，而农村的逐渐富裕，新农村建设的兴起，加上宣传力度上不如城区，保健品市场近年有往农村蔓延的趋势。掌握农村宣传与城区宣传的不同点，利用四个平台下沉联村联社区、党员先锋活动站等优势，协同其他工作在走访中扩大保健品知识、健康知识的普及与宣传。在保健品占领农村市场前提前布局，让农村老人对常见陷阱有辨识能力。

二、做好价格监管，使保健品定价与目标人群相适应

一是引导市场定价往更合理的方向发展，促使保健品厂家加大研发、提高服务、打造品牌，推动保健品市场分层发展。老龄化到来不可避免，老年人保健品市场将来更为巨大，保健品市场可以仿照化妆品、服装等成熟市场针对不同消费层次的老年人客体推出相应产品线。在实际监管中笔者发现现在保健品投诉中因价格问题引发的投诉远超其他问题，关键原因就是保健品的高价格与其对应的消费人群不相适应，这同样也是不规范的保健品经销给人“欺骗”感觉的原因。现实中有的老年人因长久养成的节俭习惯，在买菜穿衣上斤斤计较，舍不得多花一分钱，而在不了解的保健品领域却一掷千金，巨大反差很容易让子女反感，特别是有的老年人是被保健品经销商用似是而非或避重就轻的宣传手段引诱购买的，这样的情形就更容易引发纠纷。健康是每一位老人都有权追求的，无论贫富，保健品市场应该为所有老年人群服务，而以研发、服务、品牌来理顺保健品市场价格问题，让更加公开透明的质量价格体系来引导老年人自由选择保健品，远比监管人员苦口婆心劝说、与违规经营者斗智斗勇等方法更有效。在目前保健品概念还比较宽泛的情况下，可以尝试先把保健食品的商品梯队建立起来，将相似功能的品类列举不同产品的价格和对应的厂家，比如可以将几百种蛋白粉品牌同时列举，将对应的价格、品牌、生产厂家、主要成分、主要功能、特殊作用等一一列明，无论是消费者还是监管者在看到某一产品时，就可以进行比较，购买时做到心中有数，宣传普及时能做到有的放矢。

二是根据目前保健品市场消费投诉和违法案件相关信息，适当提高保健品销售成交要求和售后服务水平。打造一个适合不同消费层次、健康发展的保健品市场不是一朝一夕的事，而政府、监管部门又不能走回计划经济老路去干预保健品市场定价，因此现阶段的保健品价格乱象和消费人群定位混乱还需要监管部门的其他方法。加大处罚和整治虽是最常用的，但这往往针对违规事后；强化宣传和知识普及虽然可以提高消费者安全意识，但总有覆盖不到的点；因此笔者认为交易过程的严加监管显得非常必要。对保健品行业可以采取特殊交易规则，比如要求任何以“保健”为卖点的商品，特别是会销场所、保健品专营商家在与老年人进行大额成交时要求有家人的知情同意，此类商品不仅包括保健食品，还应该包括以“保健”方式宣传或老人以“保健”为目的才购买的各类玉床、医疗器械等其他商品，知情同意的方式可以是现场陪同购买、书面同意书、手机聊天记录等相对合适的方式。强制保健品行业做好售后服务，以集会方式开展的销售或金额较大的商品要能进行无理由退货，对无固定场所的保健品集会营销要进行备案，甚至收取一定金额的退货保证金等。

三、发展志愿者队伍，协助营造温情社区

一是利用四个平台下沉、市场监管干部联村联社区等便利条件，加强与村社区党群组织合作，与村社区力推的居家养老等服务相结合，在热心群众特别是退休的老年人中招募保健品宣讲志愿者，并为这些志愿者提供简单的保健品常识、医疗健康知识等宣传材料和宣传物品，让他们在日常生活、群体聚会、居家养老服务中传递保健品选购的基本常识，提高志愿者邻居朋友们识别保健品市场各种“陷阱”的能力，配合监管部门的正面宣传。培养志愿者识别保健品违法违规的能力，在发现有外地流动过来的保健品会销点时及时和监管部门联系，从而提高监管部门发现保健品违规行为线索的广度、速度，阻断违法行为的发生。

二是在营造温馨村社区、充实老人晚年生活上有所作为。加强与村社区、文体部门、社工组织联合，在为老年人提供更多文体活动的同时，提供更多的健康知识宣传。利用村社区的友邻点、活动中心，将保健品知识普及与居家养老、社区党建、“夕阳红活动”等联系起来，从老年人最为关注的身体病痛着手，选取一些有针对性的老年保健知识、医疗知识、保健品选购知识来开展宣传，代替以往市场监管部门相对单一的发传单、开讲座等枯燥形式，提供一定的空间和时间让老人一起学习、交流、娱乐，在玩乐中学到养生知识和保健品知识，从而降低那些保健品经销店免费体验的吸引力。