基层反映：关于推进基层食品安全治理体系和治理能力现代化的思考和建议

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近年来我国始终将食品安全作为国家治理和社会发展的重大问题,其战略地位和重要意义不断重申和提升。特别是,党的十八届三中全会提出了全面深化改革，完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求，并将食品安全纳入“公共安全体系”,作为国家治理体系的重要组成部分。十八届四中全会从完善食品安全法律法规、综合执法、综合治理等多角度强调食品安全治理的法治化。五中全会更是在新中国的历史上第一次鲜明地做出了实施“食品安全战略”的重大决策。2015年10月1日，被称为“史上最严”的《中华人民共和国食品安全法》正式实施，确立了食品安全风险“社会共治”的原则。2016年12月，习近平总书记指出，要切实加强食品药品安全监管，用最严谨的标准，最严格的监管，最严厉的处罚，最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系。十九大报告再次强调，实施食品安全战略，让人民吃得放心。

一、基层食品安全治理体系与治理能力现状

近年来基层食品安全工作主要存在下列问题：

一是基层监管部门的权威性不足。《食品安全法》明确规定，区级以上人民政府对本地区食品安全工作负总责。但在实践中，区级一级政府普遍将属地管理责任下沉，使街道监管所成了责任的最终承担者。实际上，街道与区级以上各级政府相比，其组成机构大多数是区级部门的派出机构，相互统筹协调的难度较大，责权不对应、责能不匹配的问题十分突出，难以真正负起总责。

二是基层监管力量和装备配备不足。人力、财力、物力不足，造成食品安全管理上存在盲点、盲区，证照经营点屡禁不止也给食品安全带来隐患。此外，基层监管工作信息化建设滞后，与互联网销售、网上订餐、农村电商等新业态的迅速发展不相适应，不利于及时发现和消除食品安全风险隐患。

三是食品安全经营诚信体系不完善。由于基层监管工作信息滞后，食品安全失信行为公示滞后，违法行为得不到及时惩戒。

四是市民群众的食品安全意识不足。受收入水平、文化程度和陈规陋习等因素影响，基层群众缺乏必要的食品安全科普知识，消费安全和法律意识薄弱，而宣传方式单一，宣传效果不尽如人意，这也为“问题食品”提供了生存空间。

二、完善基层食品安全治理体系与治理能力的建议

（一）完成基层政府从传统监管到现代治理范式转变。作为现代政府的基本职能，监管是政府依据规则对市场主体行为进行引导和限制的双向关系，其本质是纠正市场失灵。治理则强调企业、政府、行业协会、媒体、消费者等多元主体使用灵活手段，通过构建综合关系提升制度绩效。具体到食品安全治理现代化，就是要改变过去政府一家“单打独斗”的格局，构建政府监管、企业自治、行业自律、媒体监督、消费者参与、司法裁判等共治体系，要让政府、市场、社会相互补充、相得益彰、高效运作，共同致力于保障食品安全。

（二）明晰综合执法组成部门中派出机构的职责。在依法明确政府属地管理责任的同时，进一步明确街道的食品安全工作职责。要完善、畅通乡街道食安委工作机制，统筹协调本区域的食品安全隐患排查、信息报告、执法协助、宣传教育等工作。要稳步推进综合执法工作，着重在法律依据、法律授权，执法程序、执法依据、执法效果保障和内部构架等方面着手，以避免发生运转不顺畅，依据有瑕疵等情况的发生。使其真正成为“综合执法”还不是综合执法之名的又一个“联合执法”。要对综合执法大队中区级派出机构实施双重管理，进一步强化街道对派出机构的监督管理职能，在工作人员的考核评优、人事调整等方面，区级主管部门要事先征求街道政府意见，以确保基层食安委统一协调职能的有效发挥，防止出现推诿扯皮、效率低下等问题。

（三）灵活增设履行食品安全监管职责的岗位。监管派出机构必须有相应的岗位并配备合格的人员来履行食品安全监管职责。加快建立协管员、信息员队伍，发展志愿者等群众性监督队伍，充实基层监管力量。要紧抓综合执法机制优势，依托社区基层组织，要将食品安全纳入社会管理综合治理网格中，定格、定责、定人，聘请协管员、信息员、志愿者负责网格内食品安全巡查，加快构建基层食品安全网格化管理体系和责任体系。改变“牛栏关猫”的状况，防止食品安全在第一线失守。

（四）全方位提升基层食品安全监管的整体能力。食品安全是监管出来的，推进基层监管制度化、规范化建设，一是要加强培训，对基层执法人员实施全员培训考核，严格落实行政执法人员持证上岗制度和资格管理要求。加强协管员、信息员队伍培训，增强其业务水平。二是要推进基层监管队伍装备标准化建设，优先配备急需的执法装备及检测检验设备，并推进区级食品安全和农产品质量安全检验检测资源整合，保障基层监管中发现的问题隐患检得准、验得明，使基层具备最基本的执法保障条件。三是加快基层监管信息平台建设，用信息化手段提高监管的靶向性和精准性。四是加大保障支持力度。强化经费保障，将基层食品安全工作经费纳入财政预算予以保障，并建立科学的投入增长机制。强化正向激励，各级政府在健全基层工作考核问责机制的同时，应设立食品安全奖励专项资金，对做出突出贡献的单位和个人给予表彰奖励。

（五）创新大众食品安全知识的宣传教育方式。加强宣传引导，重点开展食品安全政策法规、科普知识等方面的宣传教育，增强广大群众和相关从业人员的法律意识和安全意识，建议通过与美团、百度、饿了吗等外卖平台展开合作，聘任外卖配送员担任食品安全宣传志愿者，佩戴食安宣传袖标，在将美食送达消费者手中的同时，也将各类食品安全宣传册送到消费者手中。今后，一批又一批的外卖小哥，将作为“食品安全宣传员”，在风雨无阻送上热腾腾餐食的同时，也把裹着温热的科普宣传册送达到消费者手中，将食品安全科普知识送进千万家庭。同时，建议基层使用食品安全专项经费，通过补贴形式，鼓励餐饮单位在宣传册、订餐单、点菜单上增设食品安全宣传知识和标语，从而进一步营造了食品安全的浓厚氛围。

（六）主动构建多元化的食品安全社会共治网。食品安全具有最广泛的命运共同体，只有坚持群众观点和群众路线，才能真正动员全社会的力量来维护食品安全。一是要完善食品生产经营主体的诚信体系建设，建立食品安全信用档案，对存在严重食品安全隐患的，对主要负责人进行责任约谈，责任约谈和整改情况纳入信用档案，倒逼企业落实主体责任。二是推进企业信用公示，积极引导社会力量参与，鼓励支持食品经营行业协会发挥行业自律管理作用。三是建议基层组建一支由专家学者、学校师生、食品经营者、外卖平台、外卖配送员、社区居民为主的食品安全志愿者（“啄木鸟”）队伍。以社会治理精细化为指导，建立企业自律、政府监管、社会协同、公众参与和法治保障的包容性共治体系，优化风险交流、贡献奖励、典型示范、科普教育、第三方参与等社会共治机制。现阶段要重点推广大众参与式科普，建立生产经营者社会信用体系，引导社会力量开展第三方巡查、检验等工作。