基层反映：国库集中支付制度在基层实施中存在的困难和建议

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国库集中支付制度要求财政资金从起点直接付到终点（国库到最终收款人），杜绝了多次分配的截留隐患，利于政府统筹管理，一改财政资金使用信息反馈时滞过长、支付过程不透明、统计口径不统一和层层筛选的局面，从技术上为财政信息社会化透明打下铺垫，为网格式打通监管最后一公里，为国家决策提供了实时数据，对国家治理能力现代化建设具有十分重要的战略意义。

我国从2001年开始在安徽等地试点实施国库集中支付制度，但从历年审计的情况看，制度在基层实施至今在预算单位和资金项目的全履盖上，横向不到边，纵向不到底，与改革目标“所有预算单位、所有财政资金全部实行国库支付”还有差距。

一、基层实施中的困难

信息化工作落后。基层财务工作模式过于老化，信息化程度不高。独立系统间信息不共享、数据不关联、工作重复浪费人力。计算机专业人才缺乏，大数据理论难以贯彻，信息质量难保证。

人员素质不高。预算执行单位财务人员老龄化严重，流动频繁，职责重叠，业务水平和业务精神参差不齐，非业务干扰难以排除。少有的业务培训也多是领导讲话，缺少实务训练，法规制度理解不到位，执行结果千奇百怪。预算人才缺乏，预算工作难有恰当性和预见性，行政行为边界不清，预算规划赶不上情势变化。岗位设计科学性不足，也缺乏系统简洁的分工协作机制。

理论研究和制度建设有待提高。普遍适用性制度，都需要系统的理论支撑。高度依赖分工协作的集中支付制度，如何适应条块分割的行政格局，岗位设置和凭证传递程序、风险防范等需要系统研究和不断探索。《预算法》第六十一条规定并无专项的法规细则予以规范，财政部或人民银行的一些规章权威性不足。

经办机构角色定位不明确。国库中心承担支付执行权和对预算单位监督权，其权力来源是《预算法》二十五条规定的预算执行权的支付环节部分、还是《预算法》第八十八条规定的预算监督权、或是《财政部门监督办法》第十条规定的日常监督职责中的财政监督权？权力清单中鲜有公示。两权集于一身，明显不符合内部控制的要求，

制度推进存在利益纠葛。预算单位存款是各个商业银行争取的对象，国库集中支付制度消除了各预算单位存款银行选择权，失去对资金的灵活使用权和利息收益,消除地方政府的各种蓄水池。作为一种全方位的约束机制，势必触及各方原有利益，其推进需要大家理念的转变和觉悟的提高。

二、做好基层国库集中支付工作的建议

强化宣传和培训。加大对支付制度的宣传力度，使业务人员、领导人员充分认识其战略意义，转变粗放的行政观念，规范行政行为。加大操作人员业务培训，普及必要的财务、法律和计算机技术，充分领会制度的精神实质，熟悉政策规定和具体业务流程。只有大批专业水平高和专业精神强的人才，认真细致的团结协作，方能从源头上细节上规范制度的运行，发挥制度的优势作用。

细化预算编制。预算是支付制度的源头，过于笼统模糊不具备执行意义。公用经费预算应贴近行政事务，改变以人数为主要计算变量的模式，应更精细化、具体化，要细化到具体的事、物、劳务。应科学编制固定预算和变量预算。科学的预算规划和及时调整，才有事中控制和事后报告意义。

理顺部门职责。归并代行预算审核职能的部门会计核算中心，清除财政部门各股室、国库中心支出户、乡镇、部门的实拨资金账户，全面启用零余额账户，全部按“预算指标—用款计划-用款申请—资金支付”的模式管理，确保资金在支付到商品和服务提供者或个人前不流出国库。过渡期为保障行政事务正常开展，可将原有资金以“其他指标”形式返还到各单位。完善的国库直接支付系统建设，有利于财政股室从“管付钱”角色上解脱出来，加强“如何用”、“用的好不好”层面的审核和监管，提高财政管理水平。

充分利用一体化网络技术。科学规划分工协作机制，实现跨区域跨部门网络传输、授权和牵制，提高工作效率。预算部门负责下达指标，预算单位负责按要求上传和申请，国库支付中心应专司审核监督指令，审核通过即授权，无需重复发出支付令，国库中心负责按标准规范审核，代理银行负责执行支付，人行国库部门负责清算。做到技术上可行，流程上简单，控制上稳健，履职标志清晰，责任明确。

依法履行审核职能。审核目的是确保列报和支付行为符合法规和制度的规定，标准化工作可避免自由裁量权滥用。国库集中支付中心的审核工作应制定审核标准和审核规程，在预算科目和审核金额上明确审核岗位和中心领导岗位的授权范围，对要求纠正和补充的事项应当明确条款依据。根据《预算法》第五十三条“各部门各单位是预算执行主体，并对执行结果负责”的规定，支付中心履行的应是形式审核。如票据审核，附件完整性审核，岗位履职签章记录的完整性清晰性审核，逻辑性审核，列报真实性审核，金额准确性审核，收款人是否与票据记载一致性审核等等。

规范预算单位财务工作。应当优化并强化会计的审核职责，可将经济业务摘要、会计核算科目、预算类款项、支付方式、支付账号、发票及附件情况等经济业务属性，在财务审核阶段固定到审批单，合并审批单和记账凭证，自动生成报账单、日记账等，确保一手信息完整传递，减少变通空间，改变会计核算无审核，日记账明细账过于笼统，支付环节擅自合并和抵扣款项，款项支付与入账票据脱节，资金去向报账员不记得、会计不清楚、账面不明晰，单位财务账与中心支付账不一致等现象多有发生。

严明奖罚，科学监督。从法律层面看，入账发票记载收款人才是最终收款人，除报酬、小额差旅等可以转入职工个人卡、折外，严禁通过个人卡折套取资金二次分配，严厉打击虚开发票、变通处理、换张皮再报的做法。半截子集中支付，看似情节轻微，实则是大堤的蚁穴，易形成每个经办人员都当出纳的混乱局面，大大削弱了国库集中支付制度的约束作用，应量化细化监督考核措施，严明奖罚。

深刻认识和积极防范国库支付制度的缺陷。资金高度集中必然风险高度集中。分工协作和信息化自身痕迹隐蔽的特点，决定了风险的隐蔽性和多样性。支付资金量大、收支业务频繁，差错查找将更艰难。

总之细节决定成败，一单（审批单）一付、准确列报、最终收款人是国库集中支付制度在基层实施确保质量的关键细节，应高度重视。相信只要不断总结经验教训，实现不断创新，一定能将国库集中支付制度改革推向一个新的高度。